经济观察网 周放生/文 2014年8月5日，北京市委、市政府发布了《关于全面深化市属国资国企改革的意见》(以下称《意见》)。在此之前，已经有很多省市发布了关于国资国企改革的意见。仔细读北京市的文件，感到内容很有特色，最突出的印象就是这份文件充分体现国有经济的根本职责是服从服务于国民经济发展的需要。具体说，北京市属国企的根本职责就是要紧紧围绕首都经济社会发展的需要而发挥作用。

北京市委书记郭金龙在国资国企改革推进会上讲市属国企“一要在落实首都城市战略定位上发挥引领作用”、“二要在服务保障城市运行上发挥骨干作用”、“三要在破解群众关心的热点难点问题上发挥表率作用”。这三点最清楚不过地表明了北京市属国企在北京经济社会发展中的功能和作用。这样一个指导思想贯穿了文件始终。

《意见》在“明确市属国有企业分类”基础上，“围绕首都经济社会发展要求，将市属国有企业分为三类：(一)城市公共服务类。主要承担提供公共产品或服务，保障城市运行安全，提升城市承载能力等功能，以实现社会效益为主要目标，兼顾企业经济效益。(二)特殊功能类。主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标。(三)竞争类。遵循市场规律，公平参与竞争，以资本效益最大化为主要目标。这类企业包括战略支撑企业和一般竟争性企业。其中，战略支撑企业是符合首都城市战略定位，能够引领带动产业升级，对首都经济社会发展具有支撑作用的企业。”

《意见》对这三类企业都分别提出了服务首都经济发展的针对性要求。例如，城市公共服务类企业，要保障城市运行安全，提升城市承载能力，实现社会效益为主。特殊功能类企业要承担政府专项任务和重大项目。这些都带有指令性任务的含义。《意见》又将竞争类企业分为战略支撑企业与一般竞争性企业。并明确战略支撑企业是符合首都城市战略定位，能够引领带动产业升级，对首都经济社会发展具有支撑作用的企业。

总之北京市属国企的主要功能就是提供公共产品和负责完成保障性任务。

《意见》明确提出了北京改革发展目标是要“形成符合首都城市战略定位和特大型城市发展要求的国有经济布局结构。”并且对此提出了具体的衡量指标：“将80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域。城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占到国有资本总量的60%以上。”这充分体现了国有经济的功能和作用。国有经济就是要到其它所有制经济不愿意去做或者难以做到，而社会经济发展又必须的领域去发挥关键作用。多年来，社会上一直在争论我国国有经济的功能和作用。坦率地讲，撇开市场经济条件下国民经济与国有经济的关系，单纯来讨论国有经济的功能和作用是说不清楚的。《意见》这一点上做了区分，将地方国有经济与国民经济中的关系表述得比较清楚和准确。

《意见》对国有经济结构调整鼓励什么，限制什么，提出了明确的要求。规定“推动国有经济结构调整”，“规范国有资本增量进入领域，鼓励国有资本投入战略新兴产业及文化创意、高新技术、新兴服务业等领域，推动构建‘高精尖’的经济结构。加大国有资本对节能环保、民生工程、基础设施、城市运行服务的投入力度，提升城市综合保障水平和破解首都发展难题的能力。国有资本增量一般不再以独资增量的方式进入完全竟争领域”。

《意见》规定“有序退出低效资产”，“清理低效无效资产，加快推动国有资本从不具备竞争优势、效率低下的企业退出，从高能耗、高污染产业以及相关产业的低端环节退出。”这是一大亮点。国有经济有进有退是结构调整的基本要求。前一时期许多国有企业盲目扩张、盲目做大，产生了大量的低效无效资产，甚至发展了许多高能耗、高污染企业，背上了沉重的包袱。背离了国有经济应有的功能和作用。许多企业已经严重亏损、资不抵债，现在是到了该清理的时候了。

《意见》另一大亮点是动了“天花板”。《意见》提出“重点推动一级企业股权多元化”，“积极引入战略投资者加大一级企业的改制力度。”各级国资委管理的一级企业基本是国有独资企业，甚至许多企业还是按照《全民所有制工业企业法》设立的，改革严重滞后。《意见》明确提出这次改制的重点是推动一级企业股权多元化，抓住了国企改制实现混合所有制的关键是突破“天花板”。央企和其他省市国企都存在同样的问题，都需要在这一轮改革改制中实现改变和突破。

《意见》还对混合所有制应该引入什么样企业做了细化的规定，提出“积极发展混合所有制经济”，“鼓励有诚信、有责任、有实力的民营企业，参与国有企业改制重组，促进国有经济与民营经济相互促进、共同发展”。发展混合所有制必然要引入民营资本进入，民营企业有“良币”也有“劣币”，我们要引入的是“良币”。《意见》讲的有诚信、有责任、有实力的民营企业就是“良币”。当然最好是选择“吃过猪肉”的良币。即参与过上一轮国企改制的企业。通过混合所有制经济实现国有经济与民营经济优势互补、劣势对冲。

《意见》另一大亮点是对员工持股做出了明确规定，要求“积极探索混合所有制企业员工持股，鼓励关键岗位的企业经营管理者和科研技术骨干持股”。员工持股的含义是指关键岗位的骨干持股，而不是指人人持股、平均持股，变成另一种形式的福利“大锅饭”，这方面我们是有教训的。实行骨干持股要建立在混合所有制基础上，就是说混合所有制企业的股权结构应该是三元结构，即国有股、民营股和骨干股。大体上应各三分之一，这样有利于形成相互制衡、相互促进。

《意见》还对维护投资者利益，规范资本市场运营做出了相关约束，规定“加快推动企业改制上市”，“推进具备条件的一级企业实现整体上市，使上市公司成为国有企业发展混合所有制经济的主要形式”。过去许多国企为了符合上市条件，将企业进行拆分，将优质资产包装上市，人为制造了大量的关联交易，并引发了众多的不规范行为，把大量的历史包袱甩给了存续企业。要求一级企业实现整体上市，才能从根本上解决这些问题，才符合国际惯例，才使得投资者能更加清晰地看清企业价值，维护投资者的利益。

这次出台的《意见》，对国有资产的运营方式也做了有益的探索，提出“积极设立运用各类基金。”通过基金方式将分散的资金集中起来，通过专业机构进行管理，积极参与国有企业改制上市、重组整合、资产并购，这是一种创新，也是一种探索。

此外，还规定了“探索设立公益基金，支持国有企业改革发展”。国有企业改革发展过程中，由于历史和现实的原因，情况极其复杂，有很多问题的产生难以预料，也很难完全做到平衡和前后衔接，因此出现的许多问题在政策内是难以解决的。应该探索设立公益基金，从公益的角度对过去改革遗留的问题，以及今后改革冒出来的问题予以适当解决。特别是上一轮改革大量下岗职工当中有许多生活困难的老职工，许多问题通过一般性社保和低保难以解决，它是国企改革带来的特殊性问题。因此，北京市提出设立公益基金来解决相关问题，是一个非常好的构思和做法，值得充分肯定和期待。

《意见》还明确了不同类别国企改制时国有股的上限，这样就使得各类国有企业制定改制方案时有据可依。即：“优化市属国有企业股权结构”，“对于城市公共服务类、特殊功能类企业，国有资本应保持绝对控股。对竟争类企业，应积极引入各类投资者，其中战略支撑企业国有资本保持相对控股，一般竟争性企业国有资本可以相对控股或参股，并按照市场规则有序进退。”

执政为民是本届政府的一大特点，《意见》对城市公共服务企业的改革方向也做出了规定，提出“提升城市服务保障水平”，“根据不同行业特点实行网运分开，在运营领域加强市场化运作，积极引入社会资本参与市政基础设施投资运营，通过行业内的适度竞争，提高公共服务质量和效率”。城市公共服务企业并不能因为它提供的是公共服务产品就完全倚靠财政补贴而生存，也不应该非得是国有独资形态。公共服务企业要坚持网运分开、特许经营、引入社会资本、适度竞争的原则。公共服务企业过去做了很多市场化探索，由于需要给它适当的财政补贴，有的认为若为混合所有制企业就是将财政补贴给了民营资本，就是国有资产流失，因此将企业收为国有，其实是不必要的。不能认为财政补贴只能给国企，不能给混合所有制企业，给了就是流失。对于公共服务企业，在混合所有制基础上，以公开透明的方式来确定财政补贴的额度，既有了制衡和约束机制，又可以减少腐败和浪费，提高效率。从而在同等条件下还可能减少财政补贴的额度，做到“一箭双雕”。

公司治理是企业改革的难点，《意见》提出要“健全公司法人治理结构”，“依法落实董事会业绩考核、薪酬管理等职权，规范董事会选聘和管理经理层。”目前国资委对国企的业绩考核、薪酬管理实行统一的办法，仍然是行政管理手段，按照《公司法》这应该是董事会的职权。选聘和管理经营层的职权应该是董事会，而不是出资人。

“特殊功能类企业可建立以管理委员会为决策机构、经理层为执行机构的管理架构。”特殊功能类企业主要是承担市委市政府赋予的专项任务与重大项目。由此决定了特殊功能企业的决策机构有特殊性，《意见》提出以以管理委员会为决策机构、经理层为执行机构的管理架构，是一种创新，也符合国际惯例。管理委员会成员不仅包括出资人的代表，还应包括政府相关部门的代表、专家代表、社会代表。他们共同来参与、决定企业的重大决策。有人可能会说这是不是不符合政企分开、政资分开原则?从实际出发，以解决问题、减少失误、提高效率为原则，来建立决策机构才是正确的选择，在这里教条主义是不可取的。

“竟争类企业积极推进以外部董事占多数的董事会构成。”竞争类企业必然是混合所有制企业，多元化的股权结构决定了董事会中外部董事一定会占大多数，这也是竞争类企业董事会成员构成的特点。

“对混合所有制企业依法提出董事、监事人选。”混合所有制企业所有的股东都可依法提出董事、监事人选，但任何一个股东，哪怕是大股东，也不能直接任命董事长，更不能直接选聘总经理及经理班子。

《意见》还对企业人事任命制度进行了改革。提出“推进以市场化为导向的选人用人和管理机制”，“董事、监事等股权代表为国资监管机构或上级党组织的重点管理对象，经理层应加大市场化选聘力度。”《意见》提出国资监管机构或上级党组织的重点管理对象是董事、监事，这就是说需要改变目前管理对象既包括董事、监事又包括经理层的状况。

企业发展最重要的是如何调动人的积极性。《意见》提出“完善长效激励约束机制”，“采取股票期权、岗位分红等激励方式，进一步完善中长期激励机制。”国务院国资委【2008】139号文件中就已经明确国有企业可以实行分红权。岗位分红是分红权制度的具体体现，分红权应以“增量分红”为主，起步门槛低，容易形成共识，不存在国有资产流失的争论。许多民营企业多年来实行“增量分红”的股改实践告诉我们，对于调动广大经营者、员工的积极性、抑制腐败、减少浪费、减少失误、减少冗员是十分有效的。有利于从少数人富裕走向共同富裕。完全符合社会主义的方向。国企在这方面只要解放思想、有序推进，就可以释放大量的改革红利，并且可以和混合所有制改革结合起来。

《意见》对国资管理模式也做出了明确规定，提出“以管资本为主加强国有资产监管”，“制定出资人审批事项清单”。目前国资委对国企的管理方式是行政管理为主，管得越来越细、越来越深，不利于落实企业自主权。应该明确出资人职权与企业自主权的边界。明确出资人审批事项清单。这实际上是正面清单，就是除清单上的规定事项外，一律不得纳入审批。出资人审批事项的对象不应是企业，应该是国有股股权代表。

“以管控资本投向、优化资本结构、规范资本运作、提高资本使用效率和效益为重点，完善国有资产监管体系”。管资产向管资本转变，意味着不再是鼓励企业做大，而是鼓励企业提高效率和效益，这是发展方式的重大转变。如何管资本是国资委和投资运营公司的重大课题。

“加强对国有股权代表的管理，通过股权代表参加股东(大)会或董事会，提出提案、发表意见、行使表决权，体现出资人的意志。”管资本具体地讲就是对国有股权代表的管理，出资人按照《公司法》只能派出股权代表参加股东大会提出提案、发表意见、行使表决权，而不能对企业直接行使权利。国有股权代表，一般来说只能在股东大会上行使表决权，代表的不是个人意志，而是出资人的意志，是传声筒。出资人对结果负责。国有股权代表依据股权份额推荐董事、监事，选聘出的董事、监事要对全体股东负责，对企业负责。董事、监事所发表的意见要个人承担责任。因此不宜将某些董事、监事同时称为国有股权代表。国有股权代表和董事最好不是同一个人。不然董事会上就会有大嘴董事。假设是同一个人，在股东大会上发表的意见是代表出资人的意志，在董事会上发表意见是个人身份，要个人负责。这是有重要区别的。

为提高监管的针对性和有效性，《意见》提出“探索对混合所有制企业监管的有效方式，国有股权低于50%的企业不再简单套用国有及国有控股企业的监管制度.实行更加市场化的监管机制”。将国企进行分类最终的目的是区别对待，不再搞一刀切政策。其中，最关键的是这一刀怎么切?《意见》提出“国有股权低于50%的企业不再简单套用国有及国有控股企业的监管制度.实行更加市场化的监管机制”。也就是说，“国有股权低于50%的企业”，不再认定为国企，但有国有资本。不用再参照执行。这样就可以解放竞争类的大多数企业。这可是关键的一步。

此外，《意见》还首次对解决国有企业历史遗留问题还列出了时间表。规定“本着尊重历史、解决负担、创新政策的原则下大力气解决国有企业历史遗留问题。制定统一政策，多渠道筹措资金，建立公共财政资金、国有资本经营预算资金、企业自筹资金共担改革成本的机制，加快解决国有企业退休人员社会化管理、非经营性资产处置、农租房腾退等问题，到2020年基本解决国有企业历史遗留问题”。

尽管经历了三十年的国企改革，国企仍有大量的历史包袱没有解决。这既不公平，也不应该。“国有企业退休人员自我管理”是最大的历史负担。“国有企业退休人员社会化管理”这本是政府的职责，不能再推给企业。“政府的归政府，市场的归市场”，这是上一轮改革吉林省长春市得出的经验。十年前长春市就已经做到了市属国企的离休人员归老干部局管理，退休人员实行属地化纳入社区管理。事实证明退休人员补贴统一标准，由财政支付，老人老办法，新人新办法，这对维护社会稳定有着积极的意义。《意见》提出“到2020年基本解决国有企业历史遗留问题”，虽然不算早，但总算有了一个时间表。真期望“到2020年全国基本解决国有企业历史遗留问题”。这一愿景也应该成为本届中央政府改革的目标之一，更应该列入中央政府对地方政府的年度和任期目标考核。

(作者：中国企业改革与发展研究会副会长)