作者：北京大学经济学院教授　平新乔

党的十九大报告明确提出“推动国有资本做强做优做大”的方针，这与中共中央、国务院2015年印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》里提出的“做强做优做大国有企业”的方针相比，将“国有企业”改为“国有资本”，只有两字之差，但其意义非凡：“做强做优做大”的主体不再是作为公有制实现形式的国有企业，而是落实到作为公有制实体的国有资本上来，这就为混合所有制经济中的国有企业改革释放出巨大的改革空间。这是对于马克思主义政治经济学关于从资本主义社会向共产主义社会过渡时期的公有制体制及其实现方式理论的重大发展。

从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本的转变，具体来说，包含三个方面：一是从监管目标上来说，国资委对于国企的监管，要从管企业转变到管资本上来;二是从监管体制上说，就要建立与落实国有资本的授权经营体制，将国家代表全体人民对于国有资本的控制方式与市场机制结合起来，同时也将国有资本的控制力和影响力扩展到社会经济的各个方面，而不光是以前那种国家对国企为主的控制力和影响力;三是从公司治理结构上讲，对于运行层面的国企来说，就有可能终止目前还实施的国资委与国企之间两级的委托-代理关系，让国资委不再成为国有控股的上市企业的直接委托人，而让国有控股上市企业建立相对独立的委托-代理治理结构，这会大大改善国有上市企业的治理结构效率，从而改善整个经济的资源配置效率。这三个转变，会从总体上将发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用两个方面有机地结合起来，是下一步中国经济改革和新时代社会主义经济发展的中心环节。

生产资料全民所有制、国资与国企之间的关系

国企与国资之间究竟是什么关系?应该是形式与内容、特殊与一般的关系。社会主义国企是社会主义国家资本控制的一种企业经营形式，国资与国企之间的关系是生产资料全民所有制与其实现形式之间的关系在现阶段社会主义市场经济里的具体体现。这本是十分清楚的，是不成问题的。如孤立地看国企，从国企本身的角度来谈国企改革，那么，讲国企在一些领域里要做强做优做大也是正确的。但是，作为执政的共产党的总方针，在坚持发展作为社会主义基础的公有经济的同时也要大力支持非公经济发展，那么，放在混合经济的大格局里，国企就会有进有退，在有的地方需要做强，在有的地方则需要淡出;有的产业国企需要一股独大，而在另一些产业里，国企可能会转变为资本结构多元化的混合企业、甚至国资不再是控股资本的企业，也就是说，国有企业在这些领域不一定要做大。但是，作为生产资料公有制在现阶段的经济内涵的国家资本，则其控制力不仅体现在对国企的控制上，还会表现为其对非公经济的引导和影响力上面，国资应该做强做优做大，这在现阶段社会主义经济中应该是一贯的，因为，做强做优做大国资，实质就是做强做优做大生产资料公有制经济。国资作为生产资料公有制只是一种所有权归属，它不同于企业经营方式，不同于企业组织形式。强调国家资本的控制，即强调生产资料全民所有制的归属，而适当淡化国家对企业组织形式的控制，让企业组织形式适应市场方式，这会有利于国资的做优，即提高国资的资源配置的效率，反过来就会让国资更加强大。做强、做优、做大国资，核心是“做优”。优化了，会有利于国资的强与大;反过来，没有国资的优化而讲其强与大，可能会不利于整个经济的资源配置。

在马克思、恩格斯一生的全部著作里，凡是涉及未来社会的设想，“生产资料的全社会所有”是自始至终坚持的基本原则。关于生产资料公有制，他们有时称为是“国有”，有时称为是“社会所有”。这绝不是马恩对于同一种经济体制随便叫的不同称呼，而是与他们对于从资本主义向共产主义社会过渡的不同发展阶段划分有着内在联系。马克思与恩格斯在讲有国企时，是决不会讲到自由联合体的;当他们讲到自由联合体时，也是决不会讲存在国企的。

在《共产党宣言》里，马克思与恩格斯写道，“无产阶级运用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级所有的全部资本，把一切生产工具集中在国家手里”。注意，这里，马恩是主张把“全部资本”和“一切生产工具”都集中在无产阶级国家手里，这就是生产资料国有制，而且生产资料国有制就是国家资本，因为马恩讲了要把全部资本集中在国家手里。这个论断，与我们今天讲的生产资料国有制和国家资本的体制是一致的。在另一方面，在实行生产资料的国家所有制的10大实践措施中，马恩在第5条指出建立“拥有国家资本独享垄断权的国家银行”，在第6条主张“把全部运输业集中在国家手里”，在第7条指出在大农业垦荒和改良土壤实践中“增加国营工厂和生产工具数量”。这就是说，至少在实行生产资料国有和国家资本的制度中，至少在银行业、运输业和垦荒的大农业这样几个产业里，马克思和恩格斯是主张实行国有企业的组织形式的。

但是，在同一本《共产党宣言》里，就在紧接着上面所引生产资料国有制与国企的论述之后，马克思与恩格斯关于共产主义社会的经济制度是这样写的：“在发展进程中，当阶级的差别已经消灭和全部生产集中在由各个成员组成的一个团体手里的时候，公众的权利就失去自己的政治性质……将是一个以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体。”这里指的是共产主义社会，共产主义社会是没有国家的，公众的政治权利已经失去政治性质，但是生产资料还是属于由各个成员组成的团体手里，因为全部生产集中在这个团体手中。生产的组织形式是自由联合体。这里既没有生产资料的国家所有制和国资，也没有国有企业。

过去许多人都认为这段话是马恩关于共产主义高级阶段的设想，其实，马克思和恩格斯在1848年写作《共产党宣言》时，还没有区分共产主义的第一阶段(社会主义社会)与第二阶段(共产主义社会)。因此，从逻辑上说，关于自由人联合体的生产资料公有制与生产组织形式应该既属于社会主义社会，又属于共产主义高级阶段。这就意味着，在马克思和恩格斯所设想的社会主义社会里，是既没有国资的，也没有国有企业的。

我的这个观点，可以在1875年马克思的《哥达纲领批判》里找到根据。马克思在这本书里，区分了共产主义社会的初级阶段和高级阶段，并且指出，这两个阶段在生产资料所有制上是一样的，都是“一个集体的、以共同占有生产资料为基础的社会”，马克思还特地指出，这里所说的共产主义社会是指其初级阶段，在个人消费品分配上仍然通行等价劳动相交换的原则。但是，马克思在这里明确说生产资料是集体共同占有，他就是不讲这个社会的所有制还是国家所有制，更没有说以国有企业方式来实现生产资料的共同占有。

马克思特地强调，在这个社会主义社会里，劳动者的消费品分配不能实行“不折不扣”的劳动所得，但是“生产条件是劳动者自己的集体的财产”。由此可见，马克思所说的生产资料集体占有是指包括社会主义社会的共产主义经济的。

认为社会主义社会存在国家，在社会主义社会生产资料要采用国家占有方式，并且要以国有企业的方式来实现生产资料的全民所有制，这是列宁和后来斯大林时期的苏联模式的理论与政策主张。列宁在《国家与革命》里明确说，在共产主义社会的第一阶段即社会主义社会，“还需要有国家在保卫生产资料公有制的同时来保卫劳动的平等和产品分配的平等”。这样，就认为社会主义社会还得有国家。其进一步的逻辑是，在整个社会主义社会里，生产资料公有制可能还得以国有制的方式实现，从而，国有企业也会作为国有制的形式而一直存在、发展下去。因此，将国企制度成为社会主义经济的主要实现形式，这是从列宁开始的。

做强做优做大国资与国有企业改革

经过多年的曲折探索，中国共产党于20世纪80年代提出我们所处的社会仍然是社会主义初级阶段。因此，我们的生产资料公有制还得采取国家所有的方式，在市场经济条件下，我们所有的生产资料就表现为国家资本形式，所以我们还要做强做优做大国资。

马克思讲过，土地所有权就是障碍，其作用就是限制投资。我们从中国特色社会主义实践里也体会到，所有权的作用的确是排除，如生产资料国有制，其从本质上就是排除一切非国有的经济单位对它进行投资。但是，另一方面，马克思、恩格斯又强调，就是在生产资料国有制下，生产资料也应该成为是为每一个社会成员谋福利的工具。这种生产资料国有制所具有的排斥个人投资的性质，与生产资料公有制内涵所要求的为全体社会成员谋福利的要求之间的矛盾，如何得以解决?其主要的解决途径，就是要在共有的或者国有的生产资料所有制度下引入市场机制，来盘活社会公共的生产资料与国有资本。

我国从20世纪80年代开始，对国有企业改革大体经历了所有权与经营权适当分离的承包制、90年代让部分国有企业上市的股份制，和进入新世纪以来建立国资委领导下的国资与国企适当分离、建立国资委与国有企业之间二级的委托-代理关系等几个阶段，让国企一步一步走向市场、提高效率。党的十九大提出“做强做优做大国有资本”，这个方针在已有的国企改革的基础上，涵盖了改革国有资本授权经营体制，在国资委与国企之间建立国有资本投资运营公司，发展混合所有制经济的内容。这对于下阶段的国企改革来说，至少具有四方面的重大意义：

第一，在国资委与国企之间建立国有资本投资运营公司，专司国有资本的市场投资与市场运营，这不仅是将国资管理的职能从国资委分解到国资投资运营公司，而且在职能内涵上会发生从行政管理到市场经营的质的转变。我们知道，马克思和恩格斯非常重视资本市场的发展对于经济体制转型和未来社会形态的决定作用。恩格斯在1891年7月1日写给康·施米特的信中说：“向共产主义社会的过渡阶段——还需要认真考虑……这是目前存在的所有问题中最难解决的一个，因为情况在不断地变化。例如，随着每一个新托拉斯的出现，情况都要有所改变;每隔十年，进攻的目标也会全然不同。”这就是说，资本市场发展会提供新的资本运行模式、新的企业组织方式，甚至是新的社会过渡形式。最近几十年来，世界金融市场和资本市场的创新，为我们的国有资本做强做优做大提供了巨大空间，我们在国资委与国企之间建立国家资本投资运营公司，就是要在国家资本的管理层面上引入市场机制，在管资本的层面上以公司模式来代替目前的行政管理模式，这本身就是一场深刻的革命。

第二，改革国有资本授权经营体制会改变目前国资委与国企之间那种二级的委托-代理关系。在目前的二级委托-代理关系里，国资委作为国家出资人是国企直接的委托人。一旦建立国家资本投资运营公司，由国家资本投资运营公司作为国家资本的投资方担当国企的出资人，就可能建立国家投资公司与国企之间的委托-代理关系;同时，国资委作为国家资本的最终委托人与国资投资公司或运营公司之间又会建立新的委托-代理关系。这样一来，原来的国资委与国企之间的委托-代理关系就可能转变为三种模式：一是形成国资委-国家资本投资公司-国企之间三级、甚至多级的委托-代理关系，降低国资委对于国企决策的直接干预程度;二是国家资本投资公司与国企之间形成比较直接的委托-代理关系，国企的董事会组成就主要取决于出资人的资本份额比重，由国家资本投资公司来根据资本市场变化和人民长远利益决定对于国企的投资，通过股权变化来影响国企公司的决策和行为，也通过国家资本投资公司和运营公司的出资人所控制的国企的董事会来影响公司决策;三是在国家投资公司持股较少的国企里，国企就可能变为混合公司，国资在股权里的比重可能不到绝对控股程度，甚至不到相对控股(第一股东)的地步，但是国资还是参股了，还是能够对于国民经济发挥国资的影响力。

第三，国资委对于若干关键的经济部门尤其是社会公益经济部门的资本管理可能还是要继续目前的二级的委托-代理关系模式。但是在更多的经济部门里，让国资投资运营公司作为投资方和出资人参与公司治理，就会在相当程度上把目前许多国企改造成为混合公司。在这些混合公司里，国家资本可以是继续绝对控股的，也可以是相对控股，但混合所有制的改革本身会让国资和国企在更广的范围内参与经济发展和产业发展机会，从而进一步做强做优做大国资。中国目前正面临世界产业发展和产业结构升级的许多机会，比如，我们的电力产业，正面临配电段和发电段改革的机会;我们的铁路运输业，需要与物流产业融合，通过市场化运作来提升铁路运输的总体效率;我们的军工产业正面临军民融合的发展机会;我们的石油天然气产业，正面临下游和部分官网放开的改革机会;我们的民航产业，正面临货运转型机会，需要与物流、快递产业衔接;我们的基础设施建设产业正面临“走出去”、“一带一路”的发展机会，等等。这些，都需要电力、铁路、军工、石油天然气产业、民航产业和基础设施与设备制造产业里目前占据主导地位的国企大力推进混合所有制改革，引进非公的战略投资者，将国资做得更优。

第四，将国资管理与国企管理适当分离后，就加大了国资投资的灵活性和市场导向，这就会淘汰那些低效亏损的“僵尸企业”，从而引起国资布局和国企布局的产业调整，从总体上有利于国资的优化。