京津冀地区处于我国3个“增长极”所在区域之一，在全国的社会经济发展中具有重要地位。推动京津冀协同发展是国家推动新型城镇化发展的重大战略，它对于调整优化区域生产力布局，打造现代化新型首都圈、促进人口经济资源环境协调发展意义重大。

土地开发强度是衡量地区城市化水平的一个重要指标，也是当前土地利用总体规划中政府实施建设用地总量控制、实现空间结构优化的重要手段。目前，京津冀地区在发展过程中，一些城市国土空间开发强度已经处于20%～30%的区间，开发强度过大，导致部分地区发展超出资源承载极限，环境污染严重、大城市病等问题突出。因此，通过分析京津冀地区主要城市的土地开发强度，寻找该地区发展的“过渡区域”和“薄弱区域”，为区域的协同发展提供依据，对于加快新型城镇化建设，推动区域经济社会发展具有重要作用。

京津冀土地开发强度分析

对全国主要城市及京津冀地区主要城市的基础数据进行比较分析，总结京津冀区域土地开发强度存在以下几方面特征：

区域开发强度大，明显高于全国水平。2012年，京津冀地区区域土地开发强度为13.15%，是全国平均开发强度的3倍多。其中，北京、天津的土地开发强度在全国32个省、直辖市、自治区中位列二、三位，仅次于上海市的35.76%，而河北省的开发强度为11.16%，位列全国的第九位。

区域开发强度不均衡，地区差异大。分区域来看，天津市土地开发强度最 高，为33.6%，北京市土地开发强度为21.3%;河北大城市中，保定和邯郸的开发强度相对较低，分别为13.6%和15.9%，位列中等城市的中游水平。

开发强度增速快，不同等级城市增长差异明显。2002年～2012年，京津冀土地开发强度由10.59%增到13.15%，增长近25%，年均增长近2.2%。其中，天津和唐山增幅最 高，唐山超过40%，天津为28%。从不同城镇等级城市看，特大城市、大城市和中等城市均呈现较快增长，除衡水、沧州和北京外，其他城市土地开发强度年均增速均超过2%。

京津冀区域发展中建设用地存在的问题

建设用地增长快，优质耕地和生态用地被大量侵占。近10年来，京津冀三地建设用地年均增长率为2%，超过同期全国建设用地年均增长率1.03%。增速呈加快趋势，特别是2005年之后，区域建设用地年均增长率达到3%。增长建设用地快速扩张背后，是优质耕地和生态空间被占用。2002年~2012年，新增建设占用耕地18万公顷。农村新增建设占用耕地成为耕地减少的重要原因。

城乡人地关系不匹配，城市拥挤与农村粗放问题突出。2010年区域整体人均城镇用地为105平方米，低于120平方米的全国标准。其中北京市人均城镇用地不足93平方米，中心城区人均建设用地面积小于50平方米，城市拥挤严重。相反，区域农村用地粗放，土地资源浪费严重。2010年地区整体人均农村居民点用地面积为308平方米，其中北京市413平方米、天津市444平方米，城乡用地差异在近年内进一步加剧。

城镇体系构成不合理，城市空间无序蔓延现象普遍。从城市体系看，京津冀城市群中，人口50万～100万的中等城市比例过低，区域性中心城市缺少，京津的扩散、辐射机制失效，城市发展出现断层，并成为京津冀核心效益外溢受阻和区域网络松散的主要原因。从空间扩展看，京津两城市建设用地的扩展方向与京津廊道主导方向相背离，北京向东南增长，天津向海跃迁，两个城市的发展各自为政，没有形成合力，传统的京津廊道增长缓慢。从城市发展方式上看，大多数城市的发展采取了从城市中心向外不断扩延的方式，即所谓“摊大饼”式的扩张模式。2002年～2012年，京津冀区域13座城市的中心城区规模由3400平方公里增加到4700平方公里，增长了40%，其中北京增加了60%。由于城市中心承载的功能过多，使得城市外围人口和资源向城市中心过度集聚，造成人口拥挤、交通堵塞、环境污染等诸多问题。

适宜建设空间少，未来发展空间严重不足。京津冀地区高原、山地较多，适宜工业化城镇化开发的盆地和平原面积为8万平方公里，约占区域土地总面积的47%，空间分布上与优质耕地和生态重要功能或脆弱区域高度重叠，且部分地区处于地震、地质灾害高易发区域。另外，该区域“摊大饼”式的城市扩张和过大的城市规模已造成了诸多城市病，因此连片高开发强度区域的周边也不适合进行大规模城镇开发。扣除必须保护的耕地和森林、草原、湿地等基础生态用地，以及地震、地质灾害高风险区域和已有建设用地，并考虑城镇化健康发展所需要的空间形态，今后京津冀地区可用于工业化城镇化开发建设的面积只有0.2万平方公里左右，约占全域土地总面积的1%。适宜开发的国土面积较少，未来区域城乡建设发展空间受到严重限制。

京津冀区域发展中土地利用优化措施

管控城市新增建设用地并合理安排使用时序。引导资源要素有序流动，促进产业发展互补互促，实现京津冀地区互利互赢、协同发展。严格控制北京、天津等特大城市新增建设用地，合理配置唐山、石家庄、邯郸、保定等大城市新增建设用地，适当增加秦皇岛、邢台等其他中等城市新增建设用地。有序安排各类建设用地供给，在保障产业、人口转移用地空间，建设用地腾退周转用地和保障基础设施建设用地的同时，通过年度计划细分等举措，合理控制新增建设用地供给时序，统筹人地同步转移，减少土地城镇化快于人口城镇化和基础设施过于超前等用地浪费。

核心城市差别化发展。北京市土地利用重在“减量提质”。 严格控制城乡建设用地规模和开发强度，划定永 久基本农田、城市增长边界和生态红线，形成生产、生活、生态空间的合理结构。按照首都城市战略定位优化用地布局，研究制定适应首都特点的“瘦身健体”差别化供地政策，严格控制非首都核心功能的产业项目用地供应，逐步清退镇村工业大院，以产业疏解带动人口疏解。天津市土地利用重在“内聚强心”。合理控制中心城区的规模，提升城市综合承载能力，以总部商务、文化旅游、科技创新、先进制造等为重点促进城市功能升级。加大城区“退二进三”力度，提升产业结构、空间布局和交通枢纽地位，促进经济发展方式的转变。河北省土地利用重在“承接服务”。 优化城市空间布局，围绕形成京津冀城市群体系，积极发展次中心城市，中小城市走内涵挖潜道路，加大农村居民点整治力度，形成合理完善城镇体系，构建布局合理、规模适度的城市发展格局;加强产业对接协作，留足河北承接产业基地所需用地空间。

协同配置资源。加大对协同发展的推动，打破“自家一亩三分地”的思维定式，充分发挥区域合作发展优势。按照区域内各城市定位、功能分工、结构调整、产业转移等具体安排协同配置区域土地资源。土地利用安排要与资源环境承载能力相匹配，与区域城镇功能定位相协调、与产业发展与结构调整相挂钩、与人口格局与流动相配套。通过区域土地资源合理配置，促进区域人地和谐、整体功能提升。

优化空间格局。以资源环境承载能力为本底，优化区域生态、生产和生活格局。划定生态保护红线并努力扩大生态空间，加大森林和湿地的恢复和建设，加强区域生态通道构建。按照水土平衡的原则核定区域耕地保护红线，对优质、成片、灌溉基础好的耕地进行特殊保护，构建京津冀地区的优质耕地保护格局。在确定生态、生产格局基础上，充分考虑建设用地适宜性，结合京津冀地区城镇发展体系、人口流动、产业转移格局和交通网络等规划安排和未来需求，优化区域建设用地格局。

以挖潜存量为重点。京津冀区域整体逼近水土资源和环境承载极限，必须以“存量挖潜”作为区域土地利用的战略重心，新增建设用地重点用于构建现代化交通网络系统。其中，北京重点调整疏解非核心城市功能，大力挖潜现有资源密集型、劳动密集型产业用地潜力，调整用于发展“高精尖”产业，努力实现建设用地总量“负增长”。天津加大城区“退二进三”力度，建设用地增量主要培育港口、物流产业中心优势。河北省须加大农村居民点整治力度，优化配置新增建设用地，调整城市间用地安排以形成合理完善城镇体系，支持承接制造业、第二产业所需发展用地，推动京津冀区域一体化发展。

生态保护优先。加大特殊、重要的生态资源保护力度，将重要生态空间作为经济建设和社会发展的底线和红线，调控城市人口和经济发展规模;通过退耕还林还湿，逐步增加生态用地规模，扩大京津冀生态空间，构建多层次、网络化的区域整体生态功能结构，提升生态产品供给能力;节约利用区域水土资源，强化生态用地的用途管制，协调城镇发展、资源承载与生态安全关系，推进区域经济结构转型升级，实现环境友好型发展与资源的可持续利用。